A seguire il testo presentato da Domenico Proietti, Segretario confederale UIL, alla Giornata Nazionale del Contribuente svoltasi a Roma.

Desidero innanzitutto ringraziare per l'invito che ho accolto volentieri poiché nella giornata odierna sono affrontati temi cruciali della fiscalità, in particolare quelli riferiti all'equità del rapporto fra contribuenti e Amministrazione finanziaria, che da sempre costituiscono uno dei connotati più importanti del profilo riformatore, laico e democratico del Sindacato UIL.

Per la UIL la questione fiscale è stata sempre legata a quella della democrazia. Nella nostra concezione un fisco equo e giusto è uno degli elementi fondanti del sistema democratico, che nel nostro paese è ancora lontano da una completa realizzazione soprattutto a causa della grande area di evasione fiscale, le cui dimensioni stimate non trovano confronti in altri paesi dell'occidente.

Con l'istituzione della Repubblica, della quale abbiamo appena festeggiato i settanta anni, il cittadino contribuente doveva passare dalla condizione di suddito a quella di cittadino.

Per troppo tempo, invece, è stato trattato, nei fatti, come un suddito, soprattutto sul piano della effettiva salvaguardia dei suoi diritti e della

semplificazione del suo rapporto con l'Amministrazione finanziaria.

Questo deprecabile stato di cose ha contribuito a perpetrare la vischiosa opacità del nostro sistema, a scapito dell'efficacia e dell'efficienza del sistema, con gravi ricadute sul versante del gettito e dell'affievolirsi del rapporto fiduciario tra fisco e cittadino.

2

Dopo la legge n. 241 del 1990 sul procedimento amministrativo, il Dpr 287/92 che ha introdotto i principi della semplificazione, della trasparenza e dell'autotutela in ambito tributario contenute nella legge, lo Statuto dei diritti dei contribuenti del 2000 ha rafforzato il principio della certezza giuridica, sia sotto il profilo della normazione sia sotto quello della corretta gestione da parte dell'Amministrazione fiscale. Ad essa è stato chiesto di garantire i diritti fondamentali del contribuente soprattutto attraverso l'esercizio delle funzioni di controllo nell'assoluto rispetto dei principi di imparzialità, trasparenza e correttezza che devono connotarne l'operato.

Tutti principi che vengono rafforzati, in particolare:

· il principio di imparzialità sancito agli art. 3 e 97 della Costituzione obbliga tutta la Pubblica Amministrazione a svolgere la propria attività nel rispetto della giustizia e, quindi, con equidistanza e astrazione dal caso concreto al fine di far prevalere il pubblico interesse;

· il principio di trasparenza dell'azione amministrativa si traduce nella concreta, facile ed immediata possibilità da parte dei cittadini di esercitare un controllo, soprattutto attraverso l'attuazione effettiva del diritto di accesso agli atti del procedimento, sullo svolgimento dell'attività e, quindi, sulla sua conformità al pubblico interesse e ai precetti costituzionali;

· il principio di correttezza, infine, posto, essenzialmente, a garanzia dell'affidamento ovvero alla sua tutela, rappresenta l'estensione legislativa del principio privatistico dell'obbligo di comportarsi con lealtà e correttezza nell'esecuzione di un qualsiasi rapporto obbligatorio.

La vigilanza sul rispetto di tali regole da parte delle Agenzie fiscali è affidata al Dipartimento delle Finanze

Per una valutazione sugli effetti e sui risultati concreti che le innovazioni contenute nello Statuto avevano prodotto, la UIL nel novembre del 2008 promosse un Convegno dal titolo: "Statuto del Contribuente diritti e trasparenza per la democrazia fiscale", al quale fornì un importante contributo con il suo intervento il Prof. D'Ayala Valva.

3

La UIL avanza quattro proposte.

La prima proposta.

Elevare a rango costituzionale il principio di non retroattività e le altre disposizioni dello Statuto dei contribuente che attengono a diritti considerati fondamentali e non derogabili, dando in tal modo un forte segnale di effettiva tutela dei diritti riconosciuti al contribuente che ancora non sono entrati nella coscienza e nei comportamenti del corpo

sociale. Una proposta che derivava anche dal fatto che il Parlamento non aveva dimostrato sufficiente attenzione ai principi contenuti nello Statuto, a partire da quello sulla non retroattività delle norme in campo fiscale e quindi sulla certezza del diritto. E ciò nonostante la giurisprudenza avesse già ribadito abbia spesso ribadito la valenza superiore, rispetto alla legge ordinaria, dello Statuto del contribuente.

La seconda proposta

Rivedere la normativa che disciplina il ruolo del Garante del Contribuente, rafforzandolo e dando maggiore efficacia agli interventi proposti, a partire dall'autotutela.

Sotto l'aspetto organizzativo si proponeva di strutturare l'Ufficio del Garante anche tenendo conto delle dimensioni socio economiche del

territorio di competenza e di riconoscergli effettiva autonomia, superando la condizione di dipendenza organizzativa dell'Agenzia delle Entrate, sui cui Uffici svolge la parte preponderante dell'attività di vigilanza.

La terza proposta

Rafforzare il ruolo e la struttura organizzativa del Ministero dell'Economia chiamato a vigilare sulla corretta applicazione dello Statuto del contribuente da parte degli Uffici delle Agenzie fiscali.

La quarta proposta

Prevedere l'esplicito recepimento dei principi e valori dello Statuto del Contribuente in materia di federalismo fiscale, in modo da rendere chiaro a tutti l'obbligo di osservanza dei precetti ivi contenuti, al fine di garantire uniformità di comportamento da parte degli enti locali evitando sperequazioni nel trattamento dei diversi contribuenti a seconda del territorio nel quale manifestano la propria capacità contributiva.

4

Questioni ancora aperte e che riportano dunque le lancette dell'orologio indietro, alla relazione sullo Stato di attuazione dello Statuto della Corte

dei Conti del 2007, condivisa dalla VI^ Commissione Finanze del Senato che cos' si esprimeva: " Il dato più significativo emerso dalla Relazione è che i principi contenuti nello Statuto del contribuente sono stati molto spesso disattesi tanto dal legislatore quanto dai governi che si sono succeduti fin dall'entrata in vigore della legge." Rileva inoltre la

Commissione che dalla documentazione acquisita nel corso delle numerose audizioni è "emerso con chiarezza che una completa attuazione dei principi contenuti nello statuto del contribuente tarda a trovare riscontro, sia da parte del Legislatore sia da parte dell'Amministrazione finanziaria per il verificarsi di talune situazioni di disservizi".

La relazione della Commissione evidenziava elementi di criticità con riguardo all'organizzazione e al funzionamento del Garante del contribuente "relativamente alla natura non sufficientemente definita dei poteri ad esso attribuiti, alla composizione dell'organo e ai rapporti con gli enti locali dotati di autonomia impositiva"

Ne seguì un ordine del giorno, accolto dal Governo e volto ad impegnarlo:

a) ad adottare provvedimenti normativi in materia tributaria e fiscale che prevedessero il pieno rispetto dello Statuto del contribuente;

b) prevedere che provvedimenti di appesantimento degli obblighi burocratici a carico dei contribuenti decorressero almeno dal giorno successivo alla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale;

c) affinché non fossero più previste norme fiscali retroattive, in violazione dello Statuto;

d) a fare in modo che i provvedimenti di attivazione dell'autotutela emanati dal Garante fossero da intendersi finali.

Da ultimo, a conclusione dell'indagine conoscitiva sugli organismi della fiscalità e sul rapporto tra contribuenti e fisco (iniziata il 28.XI. 2013), la

Commissione Finanze del Senato il 9 febbraio 2016 ha approvato un documento nel quale si afferma: " nel delicato rapporto fra fisco e contribuente rimane ancora da affrontare la materia del processo tributario e della revisione complessiva dell'ordinamento della giustizia tributaria ..che passa attraverso una maggiore aderenza ai principi

dell'effettiva parità e della terzietà del giudice e una riforma dell'ordinamento nella prospettiva di una piena professionalizzazione e specializzazione del giudice tributario..."

Le problematiche sono dunque ben note al legislatore, come pure le soluzioni indicate dai vari "addetti ai lavori" nelle molteplici audizioni

parlamentari che nel corso degli anni si sono succedute, ma purtroppo le criticità rimangono, come quella riferita alla retroattività e nei fatti è stata imboccata la strada opposta a quella auspicata, come ad esempio è avvenuto con le modifiche organizzative riguardanti l'Ufficio del

Garante del contribuente che, lungi dall'essere rafforzato nella struttura organizzativa e nell'autonomia gestionale, è stato depotenziato dalla

disposizioni contenute nella legge di stabilità per il 2012 che hanno ridotto a organo monocratico le precedenti articolazioni collegiali presenti a livello regionale.

Le modifiche apportate alla gestione del rapporto tra fisco e contribuenti per migliorarne la cooperazione e aumentare l'adempimento spontaneo degli obblighi fiscali contenute nella legge di stabilità 2015 vanno nella giusta direzione.

Un'occasione importante, una concreta possibilità di inversione di tendenza poteva essere rappresentata dalla delega fiscale che all'art. 1 afferma:" I decreti legislativi sono adottati "nel rispetto dei principi costituzionali, in particolare di quelli di cui agli articoli 3 e 53 della Costituzione, nonché del diritto dell'Unione europea, e di quelli dello

statuto dei diritti del contribuente di cui alla legge 27 luglio 2000, n. 212, con particolare riferimento al rispetto del vincolo di irretroattività delle norme tributarie di sfavore.." e che dedica un intero articolo (il 7) alla semplificazione.

Fra questi segnaliamo quello relativo alla revisione della disciplina degli interpelli, finalizzata a garantire una maggiore omogeneità e tempestività nella redazione dei pareri ed una migliore tutela giurisdizionale. Il nuovo articolo 11 dello Statuto eleva al rango dei principi statutari il diritto di interpello del contribuente nel riconoscere e

valorizzare garanzie comuni per tutti i tipi di istanze.

6

I nuovi termini di risposta sono ridotti e la presenza di una risposta favorevole preclude anche ai verificatori della Guardia di Finanza e dell'Agenzia delle Entrate di formulare rilievi su questioni oggetto di un vaglio favorevole dell'amministrazione in sede di risposta all'istanza.

Inoltre, qualora, la risposta non pervenga entro il termine stabilito, si consolida la soluzione prospettata dal contribuente, con l'effetto di determinare anche la nullità di qualsiasi atto impositivo o sanzionatorio, difforme dalla soluzione in cui si è formato il silenzio.

Per quanto riguarda la semplificazione la dichiarazione precompilata che, al di là dei limiti oggettivi della complessità e farraginosità delle regole dell'Irpef per la cui esplicitazione necessitano ancora oltre un centinaio di pagine, "libera" il contribuente da responsabilità e da successivi controlli dell'amministrazione, sempreché trasmesse tramite CAF o direttamente ma senza modifiche. Ma l'art.7 della delega è rimasto in gran parte inattuato: la revisione sistematica dei regimi fiscali, degli adempimenti superflui, della semplificazione delle funzioni dei sostituti d'imposta ecc.

In materia di contenzioso alcune misure, attese da tempo, sono condivisibili, come ad esempio in materia di tutela cautelare e di competenze sui tributi, qualche passi avanti, ma non certamente un cambiamento di rotta è stato fatto sulle incompatibilità.

In materia di certezza del diritto, al cui decreto legislativo è stata riservata una particolare "attenzione" specie da parte delle categorie professionali, non condividiamo la depenalizzazione dell'elusione fiscale, presente nelle prime bozze, successivamente eliminata nel testo inviato in Parlamento e poi riapparsa nel testo finale.

Per quanto riguarda revisione del sistema sanzionatorio, la UIL si è battuta per l'eliminazione della soglia di non punibilità del 3% e del limite di 1.000 euro previsto per la dichiarazione fraudolenta, ma abbiamo trovato inadeguata e controproducente la soglia di non punibilità fissata a 250.000 per l'omesso versamento dell'Iva. In termini

più generali la Uil ritiene che il provvedimento in questione non sia stato costruito con il necessario equilibrio fra le esigenze della collettività al rispetto delle regole fiscali e l'esigenza di chiarezza e di semplificazione delle regole degli operatori economici e professionali, verso le quali il decreto sembra aver riservato una maggiore attenzione e

sensibilità.

Quanto agli altri Decreti si è operato un intervento minimale, come ad esempio in materia di riorganizzazione delle Agenzie fiscali, di

fatturazione elettronica introdotta in via facoltativa. Pezzi importanti della delega, come quelli relativi alla revisione del catasto dei fabbricati, al rafforzamento dell'attività di controllo e della tracciabilità dei pagamenti, che al contrario è stata depotenziata, alla revisione della riscossione degli enti locali, alla razionalizzazione dell'Iva, alla disciplina dei giochi pubblici, alla fiscalità energetica e ambientale, all'imposizione sui redditi d'impresa e alla definizione di autonoma organizzazione dell'Irap, non hanno neppure visto la luce.

Queste le ragioni che fanno ritenere alla UIL che il Governo abbia sciupato una occasione irripetibile per un "sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita, a dimostrazione ulteriore dell'assenza di una strategia chiara e coerente di politica fiscale, la cui vera emergenza è rappresentata dalla revisione profonda della struttura dell'IRPEF, a partire dalla progressività che ormai riguarda solo i redditi da lavoro e da pensione e dal contrasto all'evasione fiscale, che continua a rappresentare un vero e proprio macigno sulla strada dell'attuazione dei principi costituzionali dell'uguaglianza e della solidarietà.

E questo è il tradimento maggiore ai principi e criteri direttivi contenuti

nell'art.1 della delega fiscale.

In ogni caso un giudizio sulla capacità di modificare in senso positivo il rapporto tra fisco e contribuente determinato dalle modifiche introdotte resta sospeso perché è di tutta evidenza che il potenziale miglioramento del sistema, astrattamente possibile per effetto delle novità legislative, si potrà realizzare solo se accompagnato dalla necessaria evoluzione, in senso garantista ed orientato all'efficacia del risultato, dei comportamenti dell'Agenzia delle Entrate. In altri termini solo una modifica "culturale" dell'Agenzia e, quindi, dei suoi funzionari, potrà condurre a maggiore equità in campo tributario.